中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，中國社科院研究生院教授，“西方現(xiàn)代思想”叢書，“秩序理論與經(jīng)濟學(xué)”叢書和“西方經(jīng)濟與社會科學(xué)精品”叢書主編。
　　今天講的話題是新城鎮(zhèn)他與中國的出路，大家都明白十八大之后，中國經(jīng)濟增長點至少在中央層面是列為城鎮(zhèn)化，如何進行城鎮(zhèn)化、如何發(fā)展城鎮(zhèn)化，這里有很多機遇也有很多問題。今天的內(nèi)容包括幾個部分：城市化與城鎮(zhèn)化的概念、中國的城市化歷程、新城鎮(zhèn)化政策與分析，最后是提出我個人的看法，即新城鎮(zhèn)化應(yīng)該堅持的原則。
　　核心是人的城鎮(zhèn)化
　　“城市化”一般是指城市人口占總?cè)丝诒戎氐脑黾樱鞘泻玩?zhèn)的人口增加，城市和鎮(zhèn)的建成區(qū)面積擴大，城市生活的社會和行為特征在整個社會擴展?！俺擎?zhèn)化”是中國人的一個概念。我去過美國波士頓6英里處的一個鎮(zhèn)，叫“水鎮(zhèn)”，3萬人口，可以變市，但是居民自己愿意稱為“鎮(zhèn)”，保持“鎮(zhèn)”建制，所以“鎮(zhèn)”和“市”的差別不大。中國為什么說要區(qū)分“城市化”和“城鎮(zhèn)化”，主要是當(dāng)前中國大中城市發(fā)展取向比較明顯，“鎮(zhèn)”的發(fā)育不足，城和鎮(zhèn)的級別也不一樣，均受制于“下管一級”體制。費孝通在上世紀80年代初期提出搞小城鎮(zhèn)，主要是發(fā)展次級中心地，吸納農(nóng)業(yè)人口集中到小城鎮(zhèn)中生活、生產(chǎn)、發(fā)展，同時發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵農(nóng)村人口來此就業(yè)。
　　“城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大的一種過程。城鎮(zhèn)化體現(xiàn)在四個方面。一是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程;二是第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展的過程;三是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程;四是城市文明、意識在內(nèi)的城市生活方式的擴散和傳播過程。
　　中國城市化率在1949年大概是十點幾，然后到2011年達到了51.27%，根據(jù)是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷?。?dāng)然這個統(tǒng)計是有陷阱的，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的人群中，有大約2億多農(nóng)民工。這部分人在城市里享受不完全的社會公共服務(wù)。
　　1949-1978年是中國城市化的嚴重抑制期，年均增長0.251個百分點。建國初的那幾年城鎮(zhèn)人口快速增長，因為沒有戶口限制。后來有戶口的限制，很快就降下來，搞計劃經(jīng)濟時更不用說了。1979-1995年是緩慢恢復(fù)期，年均增長0.65百分點。1996-2011年是加速期，年均增長1.39個百分點。
　　2010年按照世界銀行的數(shù)據(jù)，中國的城市化率是50.5%，里面包括了大約2億流動人口;全世界平均是52%。因此，中國的城市化率是低于全世界平均水平的。日本現(xiàn)在已達到了91%，美國是82%，中國現(xiàn)在和印度差不多。1996年是一個特殊點，因為1994年中國搞了分稅制財政體制改革。但中國的分稅制財政體制改革名字里有“分稅”，但實際上是集權(quán)過程。當(dāng)時的體制設(shè)計就是兩個提高，一個是提高財政收入在全部GDP中的比重，第二是提高中央財政收入占全部財政收入的比重。1994年的改革是財稅向中央集中，結(jié)果作為討價還價的結(jié)果，中央給地方開了一個口子：可以搞土地財政。這導(dǎo)致的一個后果就是從1996年開始，中國的城市化增長很快，大概是每年提高1.35個百分點。

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　　中央由于上收收入，所以允許地方搞土地滾動開發(fā)，土地財政慢慢興起。農(nóng)民土地權(quán)益的制度化剝奪也就加劇了，農(nóng)民本可獲得的土地收益剩余被轉(zhuǎn)移給了城市。城市政府以國家的名義征下土地，然后高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，然后就是低價甚至是無償轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)企業(yè)。
　　去年十八大明確提出推進新型城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度。溫家寶在政府工作報告里提出要積極、穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。今年中央一號文件提出農(nóng)業(yè)要規(guī)模經(jīng)營、要允許土地轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村組織，比如說專業(yè)合作社，或者是搞家庭農(nóng)場等，實際上這是新城鎮(zhèn)化的一部分措施。一號文件已經(jīng)體現(xiàn)了這一點，李克強總理對城鎮(zhèn)化的解釋中也可以看出來。
　　李克強總理怎么說城鎮(zhèn)化的呢?他2009年說城鎮(zhèn)化可以“擴大內(nèi)需，形成新的增長極、增長帶、增長面”。去年4月份他說，要尊重農(nóng)民意愿，切實維護農(nóng)民權(quán)益，嚴格保護耕地，這幾句話非常重要，就看能不能落實了，現(xiàn)在在增加補償標(biāo)準，當(dāng)然還不是“市價補償”，補償標(biāo)準還是政府定的，政府說了算。
　　李克強總理強調(diào)的實際上是農(nóng)民分享城市化的成果，這一點很重要。他還說要放寬中小城市落戶條件，將在城鎮(zhèn)已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。這一點估計很快就要有動作了。今年1月15日他又再次強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融進城市。
　　之前城鎮(zhèn)化模式存在的問題
　　為什么要推動城鎮(zhèn)化，或為什么城鎮(zhèn)化能擴大內(nèi)需，推動中國經(jīng)濟增長?從宏觀經(jīng)濟來說，GDP等于消費+投資+政府支出+出口-進口。現(xiàn)在中國要提高國內(nèi)的需求，實際上主要就是拉動私人消費。消費講的是私人消費，投資講的是私人投資，政府的需求總是有的，政府有一個不斷擴大開支的沖動，因為它不需要真正為預(yù)算承擔(dān)責(zé)任，最后還是要納稅人掏錢。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)要改變的話就要拉動私人的消費和私人的投資，城鎮(zhèn)化就是很好的切入點。
　　這里我們先來考察之前的城鎮(zhèn)化模式，它存在那些問題。之前的做法無疑是政府主導(dǎo)的。它帶來的一個后果是整個城鎮(zhèn)化、整個土地運作、房地產(chǎn)市場，它的基本規(guī)則有問題?，F(xiàn)在規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有制，城市土地是國有制。1982年憲法修改明確了城市土地國有，以前是沒有這一句話的。1956年之前農(nóng)村的土地也是私人所有的，大清帝國、民國時期、建國初期土地都是私有的，1956年開始，農(nóng)村土地通過一個條例，一下子就變成了集體所有。1982年之前的憲法也規(guī)定了集體所有，1982年就更是寬泛地講農(nóng)村土地為集體所有。
　　如果土地的所有權(quán)要轉(zhuǎn)移必須有兩個條件，要么是公平的市場交易，要么是按照正當(dāng)程序充分的補償。農(nóng)村土地變?yōu)榧w是一種充公行為，變?yōu)楣?，然后農(nóng)民成為集體的一分子，還有一份，但是是集體共同所有。城市土地是國有，國有這個概念實際上也是非常模糊，到底是本城市的公有，還是地方公有，還是全國的全民所有?跟個人的對應(yīng)性就沒有了，集體有很強的個人對應(yīng)性，農(nóng)村集體所有制相當(dāng)于充公，而城市的土地國有是剝奪。所有的法規(guī)缺乏公共選擇程序，城鎮(zhèn)化現(xiàn)在繼續(xù)搞下去，也是在非法的基礎(chǔ)上進行，包括大量的小產(chǎn)權(quán)房存在。

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　　這里就導(dǎo)致城市和農(nóng)村土地享受的權(quán)利極不對等。
　　一是城市土地經(jīng)過出讓后可以自由流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地只有被政府征收之后才能轉(zhuǎn)變土地性質(zhì);二是城市土地使用權(quán)可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式實現(xiàn)土地價值，農(nóng)村土地只能按照以往的產(chǎn)量經(jīng)驗來估算補償費用;三是城市居民可以通過購買獲得一定年限的土地使用權(quán)，廣大農(nóng)民只能在非常含糊的集體概念中爭取自己的土地權(quán)利。
　　所有這些因素都讓土地資源在中國處于城鄉(xiāng)兩種不同制度的分別作用中，造成同一種資源或同一種資產(chǎn)的兩種價值，兩種利用、補償、收益方式，兩種管理體制。
　　由于土地權(quán)利不對等，土地的收益分配機制也存在不公：一是政府主導(dǎo)和參與土地收益分配并獲得巨額土地收益;二是農(nóng)民在土地收益分配中屬于弱勢群體，是被用非市場補償辦法奪走土地的一方，其補償?shù)靡娲笮∨c市場遠遠脫節(jié)，顯示出明顯的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地補償價格較高甚至很高，也難以去除行政征收造成的不公正感。對于耕地的補償水平更為離譜，沒有涉及對土地所有權(quán)的補償。2004年《土地管理法》第47條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍”。REICO工作室(2012)，以北京市為例計算了國有土地“招拍掛”成交價格與農(nóng)村土地征收費用的巨大差異，前者最高達到后者的61倍。
　　同時，中央與地方政府圍繞土地問題利益取向也不同，展開了博弈。中央政府土地政策的目標(biāo)是多重的，它首先是通過維持一定總量的耕地來保障“糧食安全”;其次是在一定程度上顧及農(nóng)民的利益，以保持社會穩(wěn)定;然后是適當(dāng)增加建設(shè)用地，保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。
　　地方政府的目標(biāo)是一方面要實現(xiàn)增長和政績目標(biāo)，也就是要擴大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長;另一方面要實現(xiàn)財政收入增長目標(biāo)，包括通過以城市國有土地和財政收入為擔(dān)保來籌集更多的政府債務(wù)。地方政府的兩大目標(biāo)之間高度一致。加快農(nóng)地轉(zhuǎn)用和擴大建設(shè)用地，既能促進經(jīng)濟增長，又能增加財政收入。
　　中央與地方的目標(biāo)就不同了，也帶來了沖突。一方面，民眾利益受損。地方上凡是涉及到農(nóng)地轉(zhuǎn)用、拆遷補償?shù)臎_突比比皆是。另一方面，地方政府大規(guī)模負債風(fēng)險急劇提升，其中包括大規(guī)模的買地負債風(fēng)險。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%;政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。巨大的地方政府負債，已成為影響中國宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的突出問題和巨大隱患。
　　新城鎮(zhèn)化要堅持六個原則
　　從以上分析可以看出，中央政府和地方政府土地博弈的根源是現(xiàn)行的財政體制和土地制度存在弊端。1994年分稅制財政管理體制改革造成了財政權(quán)力和財政收入朝著中央集中，同時各地加速城市化和工業(yè)化導(dǎo)致地方政府財政支出快速上升。作為其結(jié)果，地方政府支出壓力日增。中央對地方政府通過“土地滾動開發(fā)”獲取收入開了一個口子。農(nóng)村集體和農(nóng)民處于相對弱勢的地位，面臨利益受地方政府侵占的處境，而中央政府其整個過程中為地方政府提供了法規(guī)政策框架，比如在全國推行對征收農(nóng)村集體土地的低補償政策、對失地上訪農(nóng)民的遣送回鄉(xiāng)政策甚至勞教政策。
　　下面主要談?wù)勎覀€人的看法，即新城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持的六個原則：產(chǎn)權(quán)保護、自主治理、輔助性原則、授予原則、競爭原則和民主財政原則。當(dāng)基本的規(guī)則確定之后，是大城市多一些，特大城市多一些，還是中小城市多一些，其實都不重要了。當(dāng)你基本規(guī)則定好了，城市規(guī)模和數(shù)量之間的比例是一個自然衍化的結(jié)果，是面向社會主體的需求取向的結(jié)果，而不是現(xiàn)在政府主導(dǎo)的結(jié)果。
　　一是產(chǎn)權(quán)保護。城市開發(fā)涉及規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)保護的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)保護好了，老百姓能夠參與規(guī)劃。如果沒有參與規(guī)劃，產(chǎn)權(quán)也是保護不好的。
　　二是自主治理原則。自主治理在聯(lián)邦制國家非常明顯，美國聯(lián)邦級、州一級都是根據(jù)法律自主治理，地方更是每一個城市有一個自治章程，法律下面每一級自治，個人是自治的，社會團體是自治的，企業(yè)是自治的。
　　三是輔助性原則。自主治理不影響上級政府在必要時，在能夠保證其運作更為有效的前提下提供輔助性的支持。比如說小城鎮(zhèn)有問題，像在清理污染方面的成本太高，也許這兩個小城鎮(zhèn)本來聯(lián)合在一起，可以共用一套排污設(shè)施以共同清理污染，或者治理有經(jīng)過流域的污染。整個流域所經(jīng)的多個城鎮(zhèn)可以一起共同治理供水和污染問題。下一級政府如果搞不定，可以由上一級政府出面，提供一些輔助性的支持，包括采用轉(zhuǎn)移支付等手段。但市場能夠做的，政府就不要做，下級政府能夠做的，上級政府不要做。上級政府在接手介入下級政府的事務(wù)之前，還得論證這樣做的合理性。
　　四是授予原則，就是指政府權(quán)力來自公民通過民主公共選擇程序的授予。
　　五是競爭原則，講城鎮(zhèn)化涉及到資源的有效配置，必須要引入市場競爭原則。繁榮來自競爭。
　　六是民主財政原則。政府與市場劃分事權(quán);多級政府之間劃分事權(quán);根據(jù)事權(quán)民主決定政府的支出需要;根據(jù)支出需要民主決定財政收入。
　　最后再說一點，就是中國的新城鎮(zhèn)化要怎么推進，肯定不能搞所謂的“頂層設(shè)計”。頂層設(shè)計是整體建構(gòu)秩序，如果模型化的話，就是一個或幾個腦袋決定一切公共事務(wù)，也就是計劃思維和“整體社會工程”思維。它不是一個民主的程序，為什么要反對呢?因為它跟三條衡量標(biāo)準不相符，一是與自由不兼容，二是不允許知識分工。三是不允許開放試錯。任何秩序，均必須經(jīng)過這三條衡量標(biāo)準的檢驗。

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